Il 16 dicembre 2022, il governo giapponese ha rilasciato una nuova strategia di sicurezza nazionale, strategia di difesa nazionale e programma di potenziamento della difesa. A metà gennaio, il primo ministro giapponese Fumio Kishida e i principali funzionari del gabinetto hanno visitato Washington per evidenziare congiuntamente questi documenti e discutere i prossimi passi per l’alleanza USA-Giappone con l’amministrazione Biden.
A quel tempo, molti commenti hanno giustamente notato l’ambizione storica contenuta nelle nuove strategie del Giappone volte a rafforzare la deterrenza in risposta a un peggioramento del contesto di sicurezza regionale.
In tutta l’eccitazione per questi annunci storici, tuttavia, gran parte del discorso ha trattato in modo inappropriato le strategie del Giappone come un affare fatto, come se la loro piena realizzazione fosse inevitabile. La realtà è che sarà necessario uno straordinario allineamento di stelle politiche, economiche, fiscali e di altro tipo affinché il governo giapponese realizzi pienamente le ambizioni dichiarate dall’amministrazione Kishida nei prossimi 5-10 anni.
A dire il vero, il Giappone alla fine potrebbe arrivarci. Ma la strada da percorrere potrebbe essere accidentata.
Cosa sono i “tre documenti” del Giappone e cosa non lo sono
La nuova strategia di sicurezza nazionale (NSS) del Giappone, la prima dal 2013 e solo la seconda in assoluto, è il “documento supremo della politica di sicurezza nazionale” di Tokyo. “Fornisce una guida strategica per le aree della politica di sicurezza nazionale del Giappone, tra cui diplomazia, difesa, sicurezza economica, tecnologia, cyber, marittimo, spazio, intelligence, assistenza ufficiale allo sviluppo (APS) ed energia”. La nuova strategia di difesa nazionale del Giappone (NDS) – la prima così denominata e il successore delle precedenti linee guida del programma di difesa nazionale (sei versioni dal 1976; l’ultima revisione nel 2018) – è fondamentalmente una linea guida decennale progettata per chiarire la difesa del Giappone obiettivi e le modalità e i mezzi con cui il governo intende raggiungerli. Il suo documento di accompagnamento, il Defence Buildup Program, fornisce “linee guida del programma” per costruire e mantenere le capacità di difesa critiche necessarie per supportare l’NDS.
Questi documenti sono stati approvati dal Consiglio e gabinetto di sicurezza nazionale del Giappone, i cui membri sono nominati dal primo ministro giapponese. In quanto tali, sono un chiaro segnale dell’intento politico e politico dell’attuale governo di Kishida.
Tuttavia, questi documenti sono non impegni, piani o leggi legalmente vincolanti che hanno ricevuto l’imprimatur della Dieta nazionale giapponese, tanto meno sono stati pienamente finanziati.
“L’ambiente di sicurezza più severo e complesso dalla fine della seconda guerra mondiale”
Mentre l’orientamento alla difesa del Giappone rimane sostanzialmente invariato in aspetti chiave, queste nuove strategie, insieme ai risultati del vertice USA-Giappone del gennaio 2023 e alle riunioni sulla sicurezza a livello di gabinetto a Washington, riflettono una rivalutazione da parte del governo giapponese di ciò che può e deve fare per migliorare in modo più efficace la deterrenza di fronte a un ambiente di sicurezza in rapido peggioramento, a un mutevole equilibrio di potere nell’Asia orientale e all’arrivo di una “nuova era di competizione strategica”. Sono l’ultima manifestazione di un giudizio condiviso tra le successive amministrazioni in Giappone secondo cui Tokyo deve adottare un ruolo più proattivo nella deterrenza e nella stabilità regionale in quello che i documenti definiscono “l’ambiente di sicurezza più severo e complesso del Giappone dalla fine della seconda guerra mondiale”.
Il nuovo NSS identifica le attività della Cina e della Corea del Nord rispettivamente come “una sfida strategica senza precedenti e la più grande” e una “minaccia grave e imminente”. Nel frattempo, osserva che “l’aggressione della Russia contro l’Ucraina ha facilmente violato le fondamenta stesse delle regole che modellano l’ordine internazionale”. In modo critico, l’NDS giudica che l’aggressione della Russia sia stata possibile perché “la capacità di difesa dell’Ucraina… era insufficiente” per un’efficace deterrenza. Tutto sommato, il senso di urgenza che la posizione del Giappone debba adattarsi rapidamente a un ambiente di sicurezza in evoluzione supera di gran lunga quello dell’NSS del 2013.
In risposta alle minacce sia generali che specifiche, la nuova strategia richiede di “rafforzare radicalmente le capacità del Giappone”. Ad esempio, la richiesta senza precedenti del Giappone di “capacità di contrattacco” deriva da un franco riconoscimento che gli arsenali di missili balistici e da crociera della Cina e della Corea del Nord potrebbero sopraffare i sistemi di difesa aerea e missilistica del Giappone. Nel frattempo, la richiesta di un aumento della spesa per la difesa riflette non solo una spinta verso nuove e costose capacità (ad esempio, counterstrike; sistemi senza pilota), ma anche la consapevolezza che dopo anni di investimenti insufficienti in iniziative chiave (ad esempio, scorte di munizioni e parti, base passiva difese, capacità informatiche e spaziali), sono necessarie risorse molto maggiori per rafforzare la deterrenza e la resilienza.
Da qui a lì: una lunga (e potenzialmente accidentata) strada da percorrere
Una cosa è tracciare una visione ambiziosa e un elenco di priorità del programma, che il Giappone ha già realizzato con la pubblicazione dei “tre documenti” dello scorso dicembre. Ma è qualcosa di diverso implementarlo in modo efficace, efficiente e completo.
Fammi vedere i soldi: risorse
Come riconoscono chiaramente i nuovi documenti, importanti aumenti del bilancio della difesa sono la condizione sine qua non per realizzare gran parte della nuova visione di sicurezza nazionale del Giappone. Senza alcun dubbio, la modifica pianificata del budget annuale ufficiale della difesa da 5,4 trilioni di yen nel 2022 ($ 40 miliardi ai tassi odierni) e 8,9 trilioni di yen nel 2027 ($ 67 miliardi ai tassi odierni) – un aumento di circa due terzi – è storicamente impegno significativo.
Ma i nuovi ambiziosi obiettivi di spesa sono stati annunciati prima di un piano concreto su come finanziarli completamente. Generazione e sostenere questa enorme quantità di nuovi finanziamenti nei prossimi anni – e oltre – potrebbe non essere facile.
Finora il dibattito parlamentare si è concentrato su una combinazione di fonti, tra cui aumenti delle tasse, spesa per debiti, tagli alla spesa e trasferimento di risorse da altri budget. Eppure, anche all’interno del Partito Liberal Democratico (LDP) di Kishida, le crepe interne sono già emerse pubblicamente. Inoltre, un sondaggio del dicembre 2022 ha anche mostrato che gli aumenti delle tasse erano contrari a una netta maggioranza. Con un indice di gradimento che oscilla tra il 30% e il 40%, non è chiaro quanto capitale politico Kishida (oi suoi successori) dovrà far passare attraverso misure di finanziamento potenzialmente impopolari. Gli aumenti delle tasse in Giappone sono stati a lungo politicamente precari.
Ci sono certamente motivi di ottimismo a Tokyo. La Camera Bassa ha appena approvato la richiesta di budget FY2023 del governo, che include un massiccio aumento del budget per la difesa del 26%. Ma non vi è alcuna garanzia che il raggiungimento di questi livelli di spesa sarà fiscalmente o politicamente sostenibile nel lungo periodo, specialmente con altre iniziative annunciate di recente che richiedono anch’esse esborsi massicci. In effetti, non è un segreto che il Giappone debba affrontare gravi ostacoli demografici, economici e fiscali.
Niente di tutto ciò suggerisce che il Giappone raggiunga e mantenga un budget per la difesa di 8,9 trilioni di yen entro il 2027 sia impossibile. Piuttosto, il punto è solo che sarebbe un errore presumere che sia inevitabile semplicemente perché appare nel programma di potenziamento della difesa del dicembre 2022.
Non dimenticare la politica
Oltre agli stanziamenti, saranno necessarie anche riforme legali e di altro tipo per attuare pienamente gli impegni contenuti nei “tre documenti”. Dati importanti vincoli costituzionali, politici e di altro tipo sulla posizione difensiva del Giappone, il diavolo potrebbe essere nei dettagli.
Lo slancio in avanti è già chiaro. Alcune nuove normative sono già state proposte, anche per quanto riguarda i nuovi storici accordi di accesso reciproco con l’Australia e il Regno Unito. Nei prossimi anni saranno necessarie ulteriori leggi e riforme. Ad esempio, per attuare l’impegno a sviluppare una “difesa informatica attiva” o capacità per ottenere l’intelligenza umana, la Dieta potrebbe dover approvare una legislazione relativa alla privacy per placare le preoccupazioni sull’eccessiva portata del governo.
La politica interna avrà un impatto se e quanto velocemente la legislazione cancellerà la Dieta. Inoltre, il contenuto preciso sarà modellato anche dai processi politici. Come minimo, l’LDP di Kishida avrà bisogno del sostegno di Komeito, il suo partner di coalizione junior più “accomodante” con una chiara esperienza nel diluire le principali iniziative relative alla sicurezza nazionale sostenute dai conservatori dell’LDP.
Un pot-pourri di altre questioni
Infine, anche se pienamente dotati di risorse e legiferati, i leader giapponesi dovranno attuare efficacemente la nuova strategia di sicurezza nazionale di Tokyo. Innanzitutto, dovranno negoziare a quantità di accordi politici – interagenzia; intra-coalizione; e con gli Stati Uniti e altri importanti partner internazionali.
Per il Giappone, rimane in sospeso un insieme di compiti importanti se vuole raggiungere i suoi obiettivi, tra cui: garantire manodopera qualitativamente e quantitativamente sufficiente; rinvigorire la base industriale della difesa; stabilire nuove e diversificate partnership con il settore privato; sviluppare nuove dottrine, concetti e forme di comando e controllo; accelerare l’innovazione tecnologica; e cooperando con altri paesi nell’innovazione tecnologica e nelle vendite militari estere.
Adattare l’alleanza USA-Giappone alle nuove ambizioni e capacità di Tokyo potrebbe essere fondamentale, soprattutto se entrambi i paesi ritengono necessario un ripensamento della tradizionale divisione “scudo e lancia” del lavoro dei ruoli e delle missioni.
E nessuno di questi obiettivi sarà perseguito nel vuoto. Le vicissitudini politiche nazionali e internazionali e gli eventi imprevisti possono imporre aggiustamenti. Il massiccio terremoto, lo tsunami e il disastro nucleare che hanno colpito il Giappone nel marzo 2011 e la guerra in corso della Russia contro l’Ucraina sono solo due esempi di come gli “shock” imprevisti possano rimodellare drasticamente le priorità politiche e strategiche.
Ultima parola
Sottolineare la difficile strada da percorrere non ha lo scopo di minimizzare il significato delle ambizioni contenute nelle nuove strategie di sicurezza e difesa nazionale del Giappone, o suggerire che il raggiungimento è improbabile. Piuttosto, l’intento è semplicemente quello di evidenziare che, nonostante gli audaci passi avanti già compiuti dal gabinetto Kishida, rimangono molte incognite su ciò che verrà dopo e quanto sarà probabilmente accidentato il percorso da seguire. Una cosa è certa: ci aspetta molto duro lavoro, sia a Tokyo che a Washington.
Origine: www.brookings.edu
