USMCA Forward 2023 – Capitolo 1: Sicurezza nazionale

Guardando al contesto politico in cui è stato ratificato nel 1994, l’Accordo di libero scambio nordamericano (NAFTA) è arrivato in un momento storico unico; la minaccia alla sicurezza dell’Unione Sovietica si era ritirata e quella di una Cina in ascesa non era ancora evidente. Il NAFTA rifletteva una comprensibile attenzione allo sviluppo economico e all’incoraggiamento di relazioni commerciali reciprocamente vantaggiose.¹

A trent’anni dalla ratifica del NAFTA, mentre i mercati e le catene di approvvigionamento globalizzati si sono moltiplicati e sono diventati più complessi, anche il conflitto geopolitico è diventato più diffuso. Questa crescita simultanea dell’interdipendenza e della tensione ha creato la vulnerabilità degli Stati Uniti a causa della dipendenza economica da attori come la Cina.² La Cina è sia la più grande nazione commerciale del mondo sia un aggressivo concorrente militare e politico con gli Stati Uniti. L’intersezione tra catene di approvvigionamento molto complesse e vulnerabilità della sicurezza nazionale è più forte che mai.³ Sebbene queste dinamiche siano più evidenti nei rapporti con la Cina, sono di fatto presenti in altre regioni.

Il successore del NAFTA, l’Accordo USA-Messico-Canada (USMCA), è simile al NAFTA ma include importanti impegni aggiuntivi in ​​materia di ambiente e lavoro. Questo pezzo discuterà di come lo sviluppo di legami economici più stretti in tutto il Nord America abbia anche un’importante dimensione di sicurezza. L’USMCA svolge infatti un ruolo cruciale per tutte e tre le parti in termini di mitigazione dei rischi associati all’interdipendenza economica con i concorrenti strategici, in primis la Cina.

Definire la sicurezza nazionale esclusivamente in termini di potere militare – o anche di influenza politica o diplomatica – non riflette i molti modi in cui gli interessi nazionali critici possono essere minacciati o promossi. Mentre l'”interesse nazionale” non coincide con la “sicurezza nazionale”, le nazioni affrontano la sfida di considerazioni militari, economiche, diplomatiche e politiche a volte interconnesse che avrebbero potuto essere separabili in epoche precedenti.⁴

Gli attori economici – aziende, mercati del lavoro e governi – si affidano a catene di approvvigionamento globalmente efficienti e interconnesse per consegnare i prodotti. Queste catene di approvvigionamento altamente interconnesse sono un dato di fatto e per molti versi vantaggiose. Il commercio globale altamente interconnesso ha, tra l’altro, ridotto la povertà globale distribuendo capitale e lavoro nei luoghi in cui è utilizzato in modo più efficiente.⁵

Ma con il vantaggio arriva la vulnerabilità. Le catene di approvvigionamento disperse si sviluppano perché gli attori trovano economicamente vantaggioso cercare le fonti di approvvigionamento meno costose e più produttive. Sebbene ciò possa essere vantaggioso individualmente per alcuni attori, il perseguimento di catene di approvvigionamento meno costose e più efficienti non è necessariamente coerente con le esigenze di sicurezza nazionale collettiva. In effetti, l’ottimizzazione individuale delle catene di approvvigionamento può creare vulnerabilità in modo più ampio. Ad esempio, le interruzioni nelle catene di approvvigionamento, dovute ad azioni umane maligne o disastri naturali, sono raramente limitate a una singola azienda e possono avere impatti economici più ampi.⁶

In alcuni casi, le interruzioni della catena di approvvigionamento possono avere implicazioni per la sicurezza nazionale. Questi includono prodotti farmaceutici⁷ e dispositivi di protezione individuale,⁸ semiconduttori utilizzati in più sistemi diversi per includere applicazioni militari, energia, cibo e materie prime utilizzate nella produzione.⁹

L’impatto sulle popolazioni vulnerabili può essere particolarmente grave. Le interruzioni della catena di approvvigionamento causano prezzi più elevati e carenze di beni di base come farmaci generici o cibo in scatola o energia, aumentando il costo della vita e la fornitura dei bisogni di base. Mentre le nazioni o gli individui più ricchi possono spesso trovare modi per mitigare le interruzioni, coloro che iniziano con meno risorse sono i primi a soffrire, e in modo più grave, rispetto alle loro controparti più ricche.

Per la maggior parte, le nazioni cercheranno di proteggere le loro catene di approvvigionamento con mezzi pacifici come lo stoccaggio, gli investimenti diretti nelle nazioni partner e l’uso di altri incentivi finanziari.

Tuttavia, se le interruzioni della catena di approvvigionamento diventano croniche e gravi, potrebbero essere avviate azioni più aggressive. La concorrenza internazionale diventa una questione di utilizzo del potere nazionale per garantire l’accesso alle risorse.¹⁰ Ciò potrebbe avvenire sotto forma di azione militare, ma non è necessario. Iniziative come l’iniziativa cinese “Belt and Road” sono uno sforzo sia per assicurare l’approvvigionamento e il trasporto sia per negare lo stesso ai potenziali avversari.¹¹

Ciò che è anche sempre più chiaro è che l’interdipendenza economica – che le catene di approvvigionamento consentono – non pacificherà necessariamente le relazioni internazionali e può invece essere una fonte di rischio e tensione geopolitica.¹² Tali conflitti si sono verificati anche durante periodi di significativa interdipendenza tra le nazioni, come nel sistema europeo prima della prima guerra mondiale.¹³ Inoltre, l’azione aggressiva al di fuori della guerra aperta può ancora essere molto pericolosa per gli attori del sistema.

Passando a un esempio recente, Taiwan domina attualmente il mercato dei semiconduttori, il che per certi versi le conferisce influenza su altri attori, come la Cina continentale.¹⁴ Tuttavia, proprio questo predominio, oltre alla vicinanza di Taiwan alla Cina continentale, potrebbe di fatto aumentare l’incentivo per la Cina a intraprendere un’azione militare aggressiva contro Taiwan per garantire l’accesso ai semiconduttori. Tale azione potrebbe variare da una “quarantena” coercitiva a una vera e propria invasione.¹⁵ Tali azioni metterebbero a rischio la produzione di semiconduttori a scapito di quasi tutti gli attori dell’economia mondiale, inclusa la Cina, ma potrebbero anche forzare una risoluzione alle condizioni della Cina. Sia la causa che la soluzione di questa potenziale sfida alla sicurezza sono il prodotto di catene di approvvigionamento estere vulnerabili.

Il potenziale della Cina come disgregatore non può essere ignorato. La Cina è una potenza economica. Dal 2014, la Cina è diventata la più grande nazione produttrice e commerciale del mondo, il che le conferisce un’influenza unica.¹⁶ È al centro di numerose catene di approvvigionamento chiave, dalla lavorazione delle terre rare e delle batterie ai prodotti farmaceutici e ai dispositivi medici, ed è almeno potenzialmente in grado di utilizzare la sua influenza per promuovere i propri obiettivi geopolitici.¹⁷

La leva finanziaria della Cina non significa che sia priva di esposizione. In effetti, il suo status di “laboratorio” richiede che abbia accesso a mercati che consentano l’esportazione dei suoi prodotti. Poiché la Cina svolge un ruolo così critico nelle catene di approvvigionamento complesse, proprio come il resto del mondo, è anche soggetta a interruzioni in modi inaspettati. In effetti, le interruzioni sperimentate durante la pandemia di COVID dimostrano che c’è molto di queste interazioni che la Cina stessa non ha compreso.¹⁸ Inoltre, proprio come la Cina può sfruttare il suo predominio in parti delle catene di approvvigionamento critiche, anche gli Stati Uniti hanno la possibilità di negare l’esportazione di proprietà intellettuale e tecnologia avanzata.¹⁹ Tali sanzioni colpiscono tutte le parti coinvolte, e il punto importante è che l’interdipendenza crea rischi, oltre che possibilità, per tutti.

Questo saggio non presume che gli interessi geopolitici degli Stati Uniti si intersechino perfettamente con quelli del Canada²⁰ e Messico.²¹ Tutti e tre i firmatari dell’USMCA hanno la propria politica estera e obiettivi nazionali. Tuttavia, vi è un interesse comune nel garantire la disponibilità dei materiali chiave e la resilienza delle catene di approvvigionamento. L’interdipendenza della catena di approvvigionamento è un dato di fatto, che è molto improbabile che cambi nella prossima generazione.

La Cina ha molteplici ragioni e mezzi per interrompere le catene di approvvigionamento. L’USMCA può essere molto utile per mitigare la tentazione e la capacità della Cina di interrompere. Può farlo in tre modi principali: creando una comprensione comune della vulnerabilità tra i tre paesi; promuovere l’ubicazione delle fonti critiche della catena di approvvigionamento all’interno dei territori dei tre firmatari; e dimostrare che l’interdipendenza della catena di approvvigionamento può essere gestita all’interno di un blocco commerciale cooperativo.

Una caratteristica delle recenti crisi della catena di approvvigionamento è che si verificano in modi inaspettati. Quando la pandemia di COVID-19 ha iniziato ad avere un forte impatto globale nel marzo 2020, il mondo ha sperimentato carenze di parti di ventilatori, dispositivi di protezione individuale e tamponi nasali, non solo quando è esplosa la domanda di questi prodotti, ma anche quando le fabbriche che li producevano hanno chiuso. Questi sono stati solo i primi di un’intera serie di carenze di molteplici merci nei due anni successivi. Ciò che avevano in comune era un impatto sistemico ampio e in larga misura inaspettato. Molte di queste vulnerabilità si sono sviluppate senza una chiara comprensione del fatto che si stavano effettivamente sviluppando.

USMCA può come minimo fornire un forum per la nomina e la valutazione delle sfide chiave. Il preambolo dell’USMCA richiede misure per promuovere la trasparenza e la cooperazione macroeconomica. USMCA impone già regole di origine e tracciabilità per automobili e parti di automobili, per includere la provenienza delle materie prime. I requisiti di tracciamento sono infatti ritenuti più severi di quelli del NAFTA.²² Sebbene questo tracciamento sia in qualche modo oneroso, ha l’effetto positivo di identificare più precisamente la vulnerabilità. Richiedere che le origini siano mostrate fino agli input di produzione e alle materie prime è senza dubbio oneroso, è un modo molto sicuro per identificare dove le forniture possono essere vulnerabili.

L’USMCA è meglio visto come un meccanismo per garantire un commercio libero ed equo tra vicini con confini e interessi condivisi. Tuttavia, l’esistenza stessa di un mercato generalmente privo di barriere commerciali può fornire un’opportunità per affrontare le minacce critiche della catena di approvvigionamento.

Nello specifico, dove sono note vulnerabilità nelle attuali catene di approvvigionamento, sia nell’estrazione di materie prime, nella lavorazione dei materiali, nella produzione o persino nel trasporto, un accordo commerciale che fornisce già un quadro per la governance e l’approvvigionamento può essere una vera risorsa. Ciò che gli eventi recenti hanno dimostrato è che ci sono rischi grandi e non apprezzati per operare altrove. USMCA può rendere il “friend-shoring” un’opzione interessante per gli attori privati.

Le due raccomandazioni precedenti erano incentrate sull’utilizzo di USMCA per migliorare la visibilità e la comprensione delle vulnerabilità della catena di approvvigionamento e quindi, più in generale, promuovere la sicurezza in un mondo interdipendente. L’USMCA ha un valore aggiunto, ovvero dimostrare che le nazioni possono arrivare ad approcci comuni alle catene di approvvigionamento che proteggano gli interessi nazionali e farlo senza ricorrere alla coercizione, armata o meno. I partner lavorano all’interno di un quadro, consentono deroghe e mitigazioni quando alcuni interessi locali potrebbero essere danneggiati e concordano un processo di risoluzione dei conflitti che serva gli interessi di tutte le parti. I firmatari dell’USMCA sono amici di lunga data, quindi il modello potrebbe non essere così prontamente eseguito tra gli altri partner. Ma l’accordo mostra che l’interdipendenza, anche con le conseguenti vulnerabilità, non deve sfociare in conflitto.