Proposte di sequestro di beni russi per ricostruire l’Ucraina

Il 9 giugno 2022, il gruppo di studio del Congresso sulle relazioni estere e la sicurezza nazionale si è riunito su Zoom per discutere il dibattito legale e politico in corso sulla possibilità che gli Stati Uniti e i suoi alleati possano utilizzare le risorse russe, in particolare la banca centrale russa beni – che sono attualmente congelati a seguito delle sanzioni statunitensi e multilaterali al fine di sostenere e finanziare la ricostruzione dell’Ucraina. Il sequestro di attività estere in questo modo solleva una serie di gravi questioni legali e politiche e può avere conseguenze per il più ampio sistema internazionale.

Per questa sessione, il gruppo di studio è stato affiancato da tre esperti esterni: Paul Stephan della University of Virginia School of Law; Evan Criddle della William and Mary Law School, e Chimène Keitner, un ex Consigliere di diritto internazionale presso il Dipartimento di Stato che ora è all’Università della California Hastings College of Law.

Prima della discussione, il gruppo di studio ha diffuso le seguenti letture di base:

• Evan Criddle, “La ricostruzione dell’Ucraina sarà costosa. Ecco come farla pagare a Putin” Politico (30 marzo 2022);
• Laurence H. Tribe e Jeremy Lewin, “$ 100 miliardi. Il tesoro della Russia negli Stati Uniti dovrebbe essere rivolto contro Putin”, New York Times (15 aprile 2022);
• Philip Zelikow e Simon Johnson, “Come l’Ucraina può ricostruire meglio”, Affari Esteri (19 aprile 2022);
• Paul Stephan, “Dare beni russi all’Ucraina: il congelamento non è sequestro”, Giurisprudenza (26 aprile 2022);
• Philip Zelikow, “Un approccio legale al trasferimento di beni russi per ricostruire l’Ucraina”, Giurisprudenza (12 maggio 2022);
• Paul Stephan, “Risposta a Philip Zelikow: confisca dei beni russi e della legge”, Giurisprudenza (13 maggio 2022);
• Laurence H. Tribe, “La legge americana attualmente autorizza il presidente a sequestrare beni russi sovrani?” Giurisprudenza (23 maggio 2022);
• Scott R. Anderson e Chimène Keitner, “Le sfide legali presentate dal sequestro di beni russi congelati”, Giurisprudenza (26 maggio 2022);
• Paul B. Stephan, “Sequestro di beni russi”, Rivista di legge sui mercati del Campidoglio (7 giugno 2022); e
• “I sequestri di beni russi devono seguire la legge” Financial Times (5 giugno 2022).

I relatori hanno discusso la storia delle autorità nazionali che consentono al governo degli Stati Uniti di sequestrare beni di un altro stato. Il Trading with the Enemy Act del 1917 (TWEA) ha reso la proprietà di uno stato nemico soggetta a confisca durante una guerra dichiarata. La legislazione successiva ha conferito al presidente il potere di esercitare le relative autorità TWEA in altri tipi di emergenze. Ma nel 1977, in un ambiente di scetticismo sul potere esecutivo, il Congresso approvò l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) per limitare l’autorità presidenziale alle emergenze nazionali dichiarate e limitarla a bloccare, non sequestrare o conferire, beni economici. A seguito degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, il Congresso ha emendato l’IEEPA per consentire i sequestri quando gli Stati Uniti si trovano in uno stato di conflitto armato. Sebbene un attacco armato sia attualmente una condizione necessaria per qualsiasi sequestro, la definizione di “attacco armato” non è chiara ed è stata oggetto di dibattito. Detto questo, data l’attenzione dell’amministrazione Biden nell’evitare l’escalation con la Russia, potrebbe non essere praticamente utile nelle attuali circostanze. Infine, i relatori hanno notato la disponibilità di leggi sulla confisca civile e penale, che consentono al governo federale di sequestrare beni che hanno un nesso sostanziale con determinate attività criminali.

I relatori hanno anche discusso le implicazioni costituzionali dei sequestri di beni. Sebbene il processo di congelamento dei beni possa generalmente avvenire senza previo nulla osta giudiziario e revisione giudiziaria di a congelare dei beni dopo che il fatto è stato generalmente ritenuto coerente con i requisiti del giusto processo, è improbabile che a crisi dei beni sarebbe legalmente ammissibile senza avviso giudiziario. La portata delle protezioni del giusto processo associate alla proprietà di uno stato straniero è una questione importante e irrisolta con ovvia rilevanza per le proposte politiche di sequestro dei beni della banca centrale russa. Sebbene le corti d’appello del Secondo Circuito e del Circuito del Distretto di Columbia abbiano affermato che gli stati stranieri non godono dei diritti di un giusto processo, la questione è oggetto di dibattito in corso. Di conseguenza, c’è almeno un’argomentazione plausibile secondo cui anche gli stati stranieri dovrebbero essere trattati come persone ai fini del sequestro.

I relatori hanno anche discusso le ramificazioni di queste proposte politiche per la salute dell’ordine internazionale basato su regole. Un sequestro di beni statali che viola i principi del diritto internazionale eroderebbe la credibilità di tale ordine e armerebbe i suoi oppositori con il punto di discussione che il diritto internazionale è solo una questione di convenienza piuttosto che di obbligo. Ci sono due poli legali internazionali implicati da una decisione di confiscare beni russi: il diritto internazionale degli investimenti e il diritto internazionale delle contromisure.

I sequestri di beni sono espropri, che sono prima facie proibiti dai trattati internazionali esistenti sugli investimenti. I relatori hanno osservato che gli Stati Uniti hanno investito molto tempo ed energia nel regime legale degli investimenti internazionali e dovrebbero considerare l’impatto di una violazione prima facie del diritto internazionale degli investimenti sulla salute generale del sistema. I relatori hanno sollecitato un’attenta considerazione dell’impatto che i sequestri potrebbero avere sull’importanza globale del dollaro e sugli ampi effetti economici negli Stati Uniti che i sequestri potrebbero creare.

Le contromisure internazionali sono una forma legale di auto-aiuto che gli Stati possono utilizzare per indurre altri Stati a riprendere il rispetto del diritto internazionale sospendendo l’adempimento di determinati obblighi legali internazionali nei loro confronti. Le contromisure sono coercitive ma non punitive o compensative; invece, dovrebbero essere proporzionali alla violazione del diritto internazionale che viene corretta e reversibili una volta che lo stato che è in violazione cambia rotta. I relatori hanno citato il congelamento dei beni come esempio di contromisure internazionali reversibili, proporzionate e non punitive, sebbene questa definizione sia talvolta oggetto di controversia. Al contrario, la confisca di beni esteri si qualificherebbe come un esproprio che non soddisferebbe i requisiti per le contromisure. Una confisca sarebbe punitiva e, se i fondi fossero forniti all’Ucraina, la confisca sarebbe una privazione irreversibile e permanente.

I sequestri potrebbero anche costituire un precedente per la futura confisca della proprietà degli investitori statunitensi se un paese straniero percepisse una violazione del diritto internazionale da parte degli Stati Uniti. I sequestri di beni potrebbero anche dissuadere gli investitori stranieri dall’investire negli Stati Uniti per paura che i loro beni possano essere sequestrati. I relatori hanno notato che gli Stati Uniti manterranno una mano forte fintanto che i beni russi rimarranno congelati e la Russia li rivuole indietro, il che significa che potrebbero essere usati come leva nei negoziati. Inoltre, gli Stati Uniti e i loro alleati potrebbero ragionevolmente rifiutarsi di restituire i beni congelati come contromisura fino a quando la Russia non solo cesserà la sua aggressione nei confronti dell’Ucraina, ma pagherà le riparazioni all’Ucraina.

Dopo le osservazioni iniziali degli esperti esterni, la sessione è passata alla discussione aperta. Gli argomenti discussi includevano il ruolo delle sentenze internazionali e la loro relazione con i sequestri e le potenziali riparazioni; il rapporto tra contromisure e obblighi giuridici internazionali; ei ruoli in questo settore svolti dalle organizzazioni internazionali.

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